（来源：千龙网）
叶堂林 首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授
编者按：本文围绕深入贯彻习近平总书记关于北京发展的重要指示精神，紧扣党的二十届三中全会部署要求，系统阐释北京在新时代推进首都城市战略定位、实现高质量发展的实践路径。文章以京津冀协同发展为战略牵引，以减量发展破解超大城市治理难题，以创新发展激活内生动力，通过大红门疏解升级、首钢园转型重生等鲜活案例，生动展现了新时代首都发展的深刻变革与显著成效，对于深刻理解“五子联动”服务和融入新发展格局的实践逻辑，推动首都高质量发展具有重要参考价值。
党的十八大以来，习近平总书记多次视察北京并发表重要讲话，作出一系列重要指示批示，深刻阐明了“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个重大课题，明确了北京全国政治中心、文化中心、国际交往中心、国际科技创新中心的城市战略定位，提出建设国际一流和谐宜居之都的战略目标，亲自为首都发展谋篇布局、领航指路。
我们要牢记习近平总书记的殷殷嘱托，始终把加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平作为首都发展的定向标，牢牢把握首都城市战略定位。立足新发展阶段，深入贯彻新发展理念，服务和融入构建新发展格局，着力推动高质量发展，推动首都各项工作不断取得新成效。
一、推动首都高质量发展：贯彻落实党的二十届三中全会精神
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对高质量发展作出了一系列战略部署。
第一，在健全推动经济高质量发展体制机制方面。《决定》强调，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。我们为什么要推动高质量发展？作为全球唯一拥有联合国产业分类中所列全部工业门类的国家，我国曾以强大的生产能力成为“世界工厂”，为全球提供了大部分工业品。然而，随着劳动力、土地等要素成本上升以及生态环境保护力度加大，中国制造业特别是低端制造环节已经丧失了传统的比较优势。在这一形势下，我们要加大科技创新力度，促进科技创新和产业创新深度融合，加快培育和发展新质生产力，从而推动高质量发展。因此，《决定》提出五项举措，即健全因地制宜发展新质生产力体制机制，健全促进实体经济和数字经济深度融合制度，完善发展服务业体制机制，健全现代化基础设施建设体制机制，健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度。
第二，在构建支持全面创新体制机制方面。《决定》强调，“教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑”。在成为“世界工厂”的过程中，我国的经济发展侧重于扩大生产规模，因此，吸纳了大量劳动力，导致一度出现了“用工荒”。这背后不仅体现了劳动力成本的上升，更体现了企业对高素质、高技能专业人才需求的增加。那么要解决这一问题，就要让科技创新更好赋能产业创新、赋能高质量发展。怎么赋能？教育科技人才一体化发展是一条重要路径。《决定》提出，必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能。
第三，在健全宏观经济治理体系方面。《决定》强调，“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，并提出四项举措，即完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制、深化财税体制改革、深化金融体制改革、完善实施区域协调发展战略机制。
我们要始终把落实首都城市战略定位作为高质量发展的核心要义，推动京津冀协同发展不断走深走实。为此，《决定》在“完善实施区域协调发展战略机制”方面提出，健全推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化的制度和政策体系。推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展动力源作用，优化长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展机制。高标准高质量推进雄安新区建设。
二、三场重要座谈会：习近平总书记引领推动京津冀协同发展
（一）第一场座谈会
2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报。这次座谈会意味着京津冀协同发展上升为重大国家战略，掀开京津冀发展新的历史篇章。重要内容包括：一是产业一体化是京津冀协同发展的实质内容和关键支撑；二是着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作；三是着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域。
1.产业一体化
在更高层次整合京津冀产业发展，合理安排三地产业分工特别是制造业分工，着力理顺京津冀产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。
2.生态环境保护
在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制。
3.交通一体化
加快构建三地快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络，为京津冀协同发展提供坚实基础和保障条件。
（二）第二场座谈会
2019年1月18日，习近平总书记调研京津冀协同发展并主持召开座谈会。这次座谈会意味着京津冀协同发展在当前和今后一个时期进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段。重要内容包括：一是紧紧抓住“牛鼻子”不放松，积极稳妥有序疏解北京非首都功能；二是保持历史耐心和战略定力，高质量高标准推动雄安新区规划建设；三是以北京市级机关搬迁为契机，高质量推动北京城市副中心规划建设；四是向改革创新要动力，发挥引领高质量发展的重要动力源作用；五是坚持绿水青山就是金山银山的理念，强化生态环境联建联防联治；六是坚持以人民为中心，促进基本公共服务共建共享。
1.雄安新区规划建设
要把设计成果充分吸收体现到控制性详细规划中，保持规划的严肃性和约束性，用法律法规确保一张蓝图干到底。要打造一批承接北京非首都功能疏解的标志性工程项目，新开工建设一批交通、水利、公共服务等重大基础配套设施，让社会各界和新区百姓看到变化。要建设一支政治过硬、专业过硬、能吃苦、富有开拓创新精神的干部队伍，加强党风廉政建设，营造风清气正的良好环境。
2.北京城市副中心规划建设
要充分考虑搬迁过程中可能遇到的各种情况，研究出台具有针对性和可操作性的政策举措，解决干部职工的后顾之忧。要加快重大基础设施建设，配置教育、医疗、文化等公共服务功能，提高城市副中心的承载力和吸引力。要推进北京中心城区“老城重组”，优化北京空间布局和经济结构，提升北京市行政管理效率和为中央政务服务的职能。
3.创新发展
要集聚和利用高端创新资源，积极开展重大科技项目研发合作，打造我国自主创新的重要源头和原始创新的主要策源地。要立足于推进人流、物流、信息流等要素市场一体化，推动交通一体化。要破除制约协同发展的行政壁垒和体制机制障碍，构建促进协同发展、高质量发展的制度保障。
4.生态环境保护
坚持绿水青山就是金山银山的理念，强化生态环境联建联防联治。要增加清洁能源供应，调整能源消费结构，持之以恒推进京津冀地区生态建设，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。
（三）第三场座谈会
2023年5月12日，习近平总书记在河北考察，主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话。这次座谈会明确提出新定位“努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区”。重要内容包括：一是牢牢牵住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”；二是推动北京“新两翼”建设取得更大突破；三是强化协同创新和产业协作，在实现高水平科技自立自强中发挥示范带动作用；四是增进人民福祉、促进共同富裕；五是继续加快推进交通等基础设施建设，深入推进区域内部协同。
1.北京“新两翼”建设
北京城市副中心建设要处理好同雄安新区的关系，“两翼”要协同发力，有效解决北京“大城市病”问题。要处理好同中心城区的关系，实现以副辅主、主副共兴。要加快推进第二批北京市属行政企事业单位迁入副中心，腾出的空间主要用于加强对首都核心功能的服务保障。要处理好同周边地区的关系，带动周边交界地区高质量发展。
2.创新发展与产业集群建设
要强化协同创新和产业协作，在实现高水平科技自立自强中发挥示范带动作用。要构建产学研协作新模式，提升科技成果区域内转化效率和比重。要强化企业的创新主体地位，形成一批有自主知识产权和国际竞争力的创新型领军企业。要巩固壮大实体经济根基，把集成电路、网络安全、生物医药、电力装备、安全应急装备等战略性新兴产业发展作为重中之重，着力打造世界级先进制造业集群。
3.民生保障
要加快推进公共服务共建共享，强化就业优先政策，促进京津冀地区更加充分更高质量就业。要推动京津优质中小学基础教育资源同河北共享，深化区域内高校师资队伍、学科建设、成果转化等方面合作。要推进医联体建设，推动京津养老项目向河北具备条件的地区延伸布局。
4.区域内部协同
要把北京科技创新优势和天津先进制造研发优势结合起来，加强关键核心技术联合攻关，共建京津冀国家技术创新中心，提升科技创新增长引擎能力。河北要发挥环京津的地缘优势，从不同方向打造联通京津的经济廊道，北京、天津要持续深化对河北的帮扶，带动河北有条件的地区更好承接京津科技溢出效应和产业转移。要进一步推进体制机制改革和扩大对外开放，下大气力优化营商环境，积极同国内外其他地区沟通对接，打造全国对外开放高地。
三、减量发展：在疏解非首都功能中减量提质
从聚集资源求增长到疏解北京非首都功能谋发展。进入新时代，首都北京的城市发展实现深刻转型，减量发展成为最鲜明的特征。
（一）从“聚”到“疏”，首都功能布局加快优化
1.坚持控增量、疏存量相结合
北京从源头上严控增量，制定并完善全国首个以治理“大城市病”为目标的新增产业禁限目录《北京市新增产业的禁止和限制目录》，2014—2023年累计不予办理新设立或变更登记业务超2.5万件，从源头上守住功能底线。
北京有序疏解四类非首都功能，坚持集中疏解和分散疏解相结合的方式，政府引导与市场机制相结合，稳步推进疏解工作。2014年以来累计退出一般制造业企业超3200家，疏解、升级区域性专业市场和物流中心近1000个。
2.核心区建筑规模稳步“瘦身”
北京市核心区房屋建筑面积及建筑密度整体呈现显著下降态势。以西城区为例。2015—2023年，西城区的房屋建筑面积由7178.50万平方米下降至5190.14万平方米，建筑密度由142.63万平方米/平方公里下降至103.12万平方米/平方公里，年均降速达3.97%。尤其是，西城区工业用房面积及密度缩减幅度最大，房屋建筑面积由82.20万平方米下降至29.16万平方米，建筑密度由1.71万平方米/平方公里下降至0.58万平方米/平方公里。
3.“京校外迁”优化教育资源的空间布局
第一，北京市属高校新校区建设项目积极推进。北京城市学院、北京建筑大学、北京工商大学等高校搬迁至顺义、大兴、房山等郊区新校区，中国人民大学通州校区于2025年秋季学期全面正式投用，首都医科大学在新校区建成后将腾退现有的5个校区，缓解北京中心城区教育资源压力。
第二，加速沙河、良乡高教园向大学城转型发展。沙河高教园汇聚了北京航空航天大学、北京师范大学等8所“双一流”高校，整建制迁入120个国家和省部级重点实验室等科研平台，高端人才聚集，科研成果丰硕；良乡大学城已吸引中国社会科学院大学、北京理工大学等5所高校入驻。未来，这两个高教园要建设结构合理、要素齐全、职住平衡、充满活力的科教融合新城。
第三，支持部属高校向雄安新区疏解。北京交通大学、北京科技大学、北京林业大学、中国地质大学（北京）4所高校雄安校区已经在雄安新区启动区开工建设，华北电力大学、中国传媒大学、北京语言大学、北京理工大学、北京航空航天大学等5所高校已完成雄安校区选址，为高标准高质量建设雄安新区发展提供高水平教育科技人才支撑。
4.城市副中心和雄安新区“两翼”有序承接中心城区功能疏解
第一，北京城市副中心。2019年北京市级机关第一批1.5万人左右搬迁入驻北京城市副中心，搬迁腾退用房成为中央政务功能集中的重要空间载体。2024年北京市级机关第二批1万余人搬迁工作完成，与主城区“以副辅主、主副共兴”的发展格局正逐渐形成；三峡集团等一批央企二三级企业和北投集团等市属国企总部加速迁入，61家北京市属国企及下属企业实现落户，为北京城市副中心的产业发展注入了强大动力。
第二，雄安新区。中国星网、中国中化、中国华能等四家首批央企总部项目顺利落户雄安新区，中矿集团完成总部选址，中国中铁产业集群整体落地，互联网产业园等一批市场化疏解项目开工建设。截至2023年7月1日，中央企业在雄安新区设立各类机构150多家，投资来源为北京的注册企业超过3000家；雄安新区坚持市场机制和政府引导相结合，推动中科院雄安创新研究院、中国电信智慧城市产业园、国家电网能源互联网产业雄安创新中心等一批市场化项目落地，中国移动、中国联通、中国电信互联网产业园等项目建设加快，形成产业集聚效应。
（二）从“加”到“减”，城市发展效率明显提升
第一，北京人口空间分布呈现“内降外升”态势。2024年末，北京市常住人口总量为2183.2万人，比上年末减少2.6万人，与2014年相比，人口累计增加了31.6万人，这一增量甚至少于2014年之前一年间的人口增量。一方面，中心城区常住人口数量与常住人口密度均显著下降。2015—2023年，中心城区常住人口由1297.4万人减至1094.8万人，常住人口密度从9487人/平方公里下降至8005人/平方公里，年均降速为2.10%。具体来看，东城区常住人口年均降速最快，为3.04%，其次是西城区、海淀区、石景山区、丰台区和朝阳区。另一方面，2015—2023年，中心城区常住外来人口从483.1万人下降至344.5万人，其中西城区减少幅度最大，年均降速为5.61%。同时，郊区常住外来人口规模整体呈上升趋势，从379.4万人上升至479.5万人，年均增长率为2.97%。其中，通州区常住外来人口绝对增量最多，增量为24.7万人；门头沟区年均增长率最快，为8.15%。
第二，保持违法建设治理力度不减，实现从整治型拆违向规划引领精细化治违的转变。2017年以来，北京市累计拆除违法建设超2亿平方米、腾退土地超2万公顷，支撑城乡建设用地完成减量110平方公里。减量的同时，2024年北京市全年实现地区生产总值达4.9万亿元，同比增长5.2%，经济发展质效稳步提升。这是在严控人口规模，实施减量发展的基础上取得的显著成效。
（三）从“量”到“质”，城市发展方式深刻转变
第一，利用疏解腾退的大体量空间集聚高精尖产业。利用拆违腾退空间实施绿化超过9200公顷，积极推进“腾笼换鸟”工作。比如，大红门服装商贸城转型升级为南中轴国际文化科技园，北方地区最大的服装批发集散地“动批”疏解转型为北京金融科技与专业服务创新示范区核心区。
第二，利用小规模疏解腾退空间完善公共服务功能。部分疏解腾退地下空间改造成微仓储和社区文化活动空间。2024年上半年，北京完成全年300个养老助餐点建设任务，推动中心城区符合条件的51家养老驿站转型升级为可市场化运营的社区餐厅，增强养老助餐服务可持续运营能力。中心城区通过新建和错时共享新增停车位1.4万个。
（四）从“有”到“优”，城市重点领域加速发展
1.交通线网加速编织
“硬联通”方面，“轨道上的京津冀”初步建成，消除京津冀国家高速公路“断头路”。“软联通”方面，持续深化轨道交通“四网融合”，推动北京清河站、北京西站等铁路站实现铁路与城市轨道信息共享、安检互认；统筹推进京津冀世界级机场群建设，推动大兴国际机场、首都机场与津冀机场资源互补、协同运行。
2.产业转型升级成果显著
第三产业成为北京经济增长的新驱动力。2024年北京实现地区生产总值49843.1亿元，三次产业结构为0.2︰14.5︰85.3。其中第三产业增加值42499.9亿元，增长5.1%。此外，北京现代服务业引领作用逐步增强，高精尖产业发展迅速。
3.推进绿色北京建设
第一，生态环境质量大幅改善。空气质量改善取得里程碑式突破，2024年细颗粒物（PM2.5）年均浓度30.5微克/立方米，连续4年稳定达标。水环境质量创历史最优。2024年国家地表水考核断面优良水体比例首次突破90%，截至2025年9月超过95%。密云水库、雁栖湖、清河获评生态环境部全国美丽河湖优秀案例。
第二，绿色低碳发展深入推进，碳排放强度持续保持全国省级地区最优水平，产业更绿色、能源更清洁、交通更低碳。
第三，城市生态品质稳步提升。2024年生态环境质量指数（EI）71.4，连续十年稳中向好。生物多样性丰富多彩，生态产品价值有力推进，绿色北京建设取得积极成效。
四、创新发展：以科技创新催生新发展动能
北京坚持以创新驱动为引领，以体制机制改革为抓手，深化与天津、河北科技创新协同联动，加速培育发展新质生产力，为高质量发展注入强劲动能。
（一）深化科技体制改革，打造国际科技创新高地
第一，形成以中关村为核心引擎的辐射发展格局。通过“1+6”“新四条”等80余项改革举措，实现30余项创新政策在全国的复制推广；通过设立中关村津冀分园、共建协同创新平台等，推动创新资源向津冀地区延伸布局。截至2023年，中关村企业在津冀设立分支机构数量已突破1万家。
第二，持续推进京津冀国家技术创新中心建设。截至2024年，京津冀中心已累计实施项目241项，其中约20%的项目为世界领先水平，培育“硬科技”企业118家。
第三，持续推进国际科技创新中心建设。中关村、昌平、怀柔3个在京国家实验室全面运行，在京全国重点实验室达到77家，居全国第一。2017—2023年，累计承接“三城”科技成果转化项目768项，对津冀辐射带动作用持续增强。
（二）推动资源共享，促进创新要素开放流动
1.北京技术资源加速辐射至津冀
2023年，北京技术交易实现“双突破”，全市认定登记技术合同突破10万项，成交额突破8000亿元大关；北京流向津冀的技术合同成交额达748.7亿元，是2013年71.2亿元的10.52倍。
2.多举措打造京津冀科技人才圈
北京通过挂职、互认试点等一系列举措，推动人才跨区域流动。2014—2023年，北京对津冀的投资额在三地互投总额的占比由60.02%上升至80.33%。
（三）发展新动能，加速落地新质生产力
1.经济含“新”量日益增长
第一，新兴产业成为经济增长“最强引擎”。2024年，北京数字经济核心产业增加值增长10.1%，规模以上工业战略性新兴产业增加值增长14.6%，对规模以上工业增长的贡献率近九成。
第二，企业创新活力不断增强。2024年，北京拥有国家高新技术企业2.97万家、专精特新“小巨人”企业1035家、独角兽企业115家，数量均居全国城市首位。
第三，新质生产力培育成果不断涌现。2024年，北京获评国家科学技术奖58项、占全国28.7%，跻身全球百强科技集群前三位。氢内燃机、脑机接口等新质生产力成果竞相涌现。
2.多领域蓄势聚能迈入新阶段
具体来看，医药健康产业规模首次突破万亿元，成为北京的第三个万亿级产业集群。汽车产业产值增幅创十年新高，2024年新能源汽车产量29.4万辆，同比增长近3倍。2024年人工智能核心产业规模突破3000亿元，同比增长超12%，人工智能企业和独角兽企业数量占全国超半数。文化科技融合发展势头强劲。
五、北京在减量提质和创新赋能方面的典型案例
（一）大红门：从鞋服城到科技文化新高地
大红门商圈形成于20世纪80年代，是我国北方地区最大，也是北京同类市场中业态最集中、体量最大的服装纺织品集散地，其交易总量占北京服装交易总量的70%。但随着城市发展，这一传统产业业态所带来的“大城市病”也日益凸显。2021年底，在全面完成疏解任务后，大红门地区加快转型升级，其中最具代表性的就是大红门服装商贸城转型为南中轴国际文化科技园。园区以新一代信息技术为主导、元宇宙为特色，聚焦数字内容、智能交互硬件等赛道。目前已落地高精尖企业320余家，其中包括国家级专精特新“小巨人”企业2家、国家高新技术企业120余家。
（二）首钢园：从“十里钢城”到科幻产业集聚区
首钢园是首钢老厂区的所在地，见证了我国钢铁工业的发展历程。“十四五”时期，首钢园以冬奥会为契机，推动工业遗存与新兴产业深度融合，成为北京减量发展的标杆。园区聚焦科幻产业特色赛道，依托“科技+”“文化+”“会展+”拉动产业集聚，加速向千亿级科技创新产业集群迈进，构建了由科幻产业为主导，人工智能、互联网3.0、航空航天等特色产业协同发展的“1+3+X”新质生产力产业体系。
（三）亦庄：打造北京机器人产业发展高地
北京亦庄落地国地共建具身智能机器人创新中心国家级创新平台，集聚星海图、北京优必选、安川首钢等机器人和智能制造生态企业300余家，基本形成了覆盖核心零部件、整机制造、系统集成、场景解决方案的产业链条，布局了柔性制造、检验检测、创新孵化、应用展示等公共服务平台，着力打造全球首个机器人4S店、机器人主题餐厅等新经济业态，前瞻布局机器人二次开发社区。
