在国企改革深化推进、国有资本布局持续优化的时代背景下，存量资产低效闲置与优质资源供给不足的矛盾日益凸显，盘活“三资”不仅是国企提质增效的必由之路，更是助力区域经济高质量发展的重要抓手。

国资智库将持续刊发“三资”盘活专题系列文章，今天为您分享上海国资院科研咨询中心高级研究员方宁的署名文章《价值引擎 | 国企股权类存量资产盘活的模式创新与路径突破》。

内容来源 | 心怀国之大者

作者 | 方宁

随着国有经济规模的持续扩大，大量股权类资产沉淀于各级国有企业之中。这其中，既有因历史沿革复杂、长期停业或亏损的“两非”（非主业、非优势）、“两资”（低效、无效）企业股权，也有因产业升级而闲置的辅业资产，更有因管理分散而导致运营效率低下的经营性股权。

这些“沉睡的资本”不仅占用了大量的资金资源，增加了管理成本，更成为制约国企核心竞争力的桎梏。

自2025年以来，从国务院国资委印发《地方国有企业闲置资产盘活利用典型案例汇编》到各地深化专项行动，盘活存量资产已从单纯的“减亏增效”手段，上升为防范重大风险、提升资本回报、服务重大战略的政治任务。

股权类资产的盘活之所以成为难啃的“硬骨头”，核心痛点在于：一是权属确认难，部分企业存在股权关系混乱、股东失联、资料缺失等问题；二是价值评估难，缺乏活跃的股权交易市场，公允价值难以锚定；三是人员安置难，涉及职工劳动关系变更，维稳压力大；四是税务成本高，资产重组过程中的税费负担沉重。破解这些难题，亟需从顶层设计出发，构建一套涵盖“识别—评估—处置—运营”的全周期管理体系。

战略引领与顶层设计

（一） 摸清家底，建立动态化资产台账

盘活的前提是“心中有数”。针对股权类资产分布广、层级多的特点，各地国资监管机构及大型国企集团普遍开展了彻底的清产核资。

甘肃天水市的实践提供了典型经验：该市成立资产清查工作领导小组，聘请第三方专业机构对平台类、检测类企业进行集中清查，全面梳理房屋、土地、对外投资等存量资产，按照“一企一册、一类一册”的原则，分类建立了《市属企业资产总体情况》及“两非两资”情况等七本台账。这种精细化的“画像”工作，为后续分类施策提供了坚实的数据支撑。

山东滨州更进一步，创新性地将权属企业股权纳入“沉睡”资产认定范围，设立沉睡资产占比、资产焕新率、资产焕新收益率三项量化指标，并与企业绩效评价标准值挂钩，倒逼企业负责人挂帅出征。

（二） 一资一策，实施精准化分类处置

在摸清底数的基础上，针对不同类型的股权类资产制定差异化策略，已成为行业共识。河南铁建投集团明确提出“一项目一方案、一资产一方案、一公司一方案”的原则，聚焦铁路、综合开发、产业金融等核心板块，动态调整盘活台账。这种精细化管理模式，避免了“一刀切”带来的资产流失或处置失效。

对于具备发展潜力但暂时陷入困境的企业，采取“纾困+赋能”策略；对于长期停业、扭亏无望的企业，坚决通过解散或破产实现市场出清；对于非主业参股股权，则通过转让或置换，腾退资本聚焦核心业务。

股权盘活的五大实战路径

（一） “两非”剥离与专业化整合：打造集中处置平台

面对分散在各层级子公司中的低效股权，设立专业化的资产运营管理平台，实行集中处置，是提升效率的关键。

湖南能源集团的做法极具代表性。该集团旗下的资管公司与资兴实业进行了深度资产及债权对接，精准梳理债权债务明细，实地勘察厂房、设备、土地等实物资产状态，将非主业的煤炭洗选、物业管理等资产及相应的历史债权，规范化移交给专业资管公司。

这一举措使得资兴实业得以剥离非核心业务负担，轻装上阵聚焦能源主业；而资管公司则发挥其专业优势，通过打包处置、债务重组等手段，对这些资产进行价值重塑。

内蒙古电力集团蒙电资产运营公司同样通过承接集团20户“压减”专项工作，解决了历史沿革复杂、股权混乱的难题。针对有潜力但股权结构混乱的企业，引入战略资源；对业务重叠的企业实施吸收合并；对“两非两资”企业依法解散。截至2025年，已阶段性完成15户企业资产优化，压缩管理层级2至3级。

这种“内部消化+专业运营”的模式，有效防止了国有资产在处置过程中的无序流失。

（二） 产业赋能与腾笼换鸟：闲置股权向新兴业态流转

将闲置的股权或实物资产与新兴产业发展相结合，实现“资产—资本—产业”的转化，是价值最大化的高级形态。山东滨州在此方面探索出多条新路。

滨州水务发展集团探索“闲置空间+产业生态”转型模式，利用103亩闲置土地及5.31万平方米厂房，打造水务高端装备制造产业园，引入中国建材集团改建发电玻璃厂房，并设立10亿元产业基金扶持初创企业。这一过程中，原先闲置的土地厂房股权被盘活为高附加值的产业资本，实现了“资源—资产—资金”的良性循环。

滨达实业集团则创新“文化+民生+产业”路径，将原湿地修复技术中心改造为航天文化体验中心，将原北海宾馆改造为提供300个学位的向阳学校，填补了区域教育空白。这些案例表明，股权类资产的盘活不仅限于产权交易，更可以通过功能置换和业态升级，将低效资产转化为兼具社会效益与经济效益的优质资产。

（三） 府院联动与司法重整：化解风险性股权危机

对于陷入严重债务危机、甚至进入破产程序的股权资产，单纯依靠企业自身难以破局。山东滨州沾化区的“府院联动”机制提供了危机处置样本。针对严重资不抵债的华能沾化热电有限公司，当地政府与法院协同，将土地复垦费、碳排放配额清缴款依法认定为共益债务优先清偿，确保环境责任不缺失。

同时，协调华能山东公司投资近1亿元，利用原有滩涂海面建设新能源发电项目，实现了从“烧煤”到“种电”的产业转型。这一过程中，司法程序保障了债务处理的合法性，政府协调解决了政策与资源对接难题，企业则通过产业置换实现了新生。这种“法治化、整体性、低成本”的处置模式，为处理类似高风险股权资产提供了重要借鉴。

（四） 市场化处置与阳光交易：发现股权的真实价值

充分利用产权交易市场，通过公开竞价发现资产价格，是防止国有资产流失、实现保值增值的“铁律”。淄博市淄川区依托公共资源交易平台，对财金控股有限公司报废资产进行公开拍卖。由于信息通过平台推送至全国，吸引了江苏、辽宁等多地竞买人，最终经过116轮竞价，以2910万元成交，溢价率高达27.63%。

同样，三峡集团在齐岳山风电场“以大代小”改造项目中，针对退役风机设备处置难题，创新“拆卖一体”模式，组织150余家回收商现场踏勘，最终以996.28万元成交，溢价率59.33%。这种“平台+市场”的模式，确保了交易过程的公开透明，最大程度挖掘了资产（包括股权及衍生资产）的潜在价值。

（五） 资产证券化与信用增级：提升股权流动性

对于具有稳定现金流的经营性股权，通过资产证券化（ABS）或提升主体信用评级来增强融资能力，是更高阶的盘活手段。内蒙古兴安盟采取大规模资产划转方式，将价值超百亿元的“兴安盟域牌”无形资产、土地房产以及扎赉特旗等多家旗县城投公司股权并表至盟城投公司，使其资产规模扩张超350亿元，成功将信用评级由AA级向AA+级提升。

信用评级的提升，直接降低了企业在债券市场的融资成本，增强了其服务地方基础设施建设的能力。三峡资产同样明确，深度参与集团资产管理系统建设，构建“覆盖大水电+新能源+传统资产”的闲废物资管理体系，实质上是将分散的资产管理职能证券化、标准化，为未来引入金融资本铺路。

支撑体系与长效保障

（一） 组织保障与考核“指挥棒”

存量盘活工作涉及面广、历史遗留问题多，必须强化组织领导和责任落实。河南铁建投集团建立了通报问责机制，对推进不力的企业开展“一对一”约谈，形成“一级抓一级”的工作格局。

甘肃天水市则将资产盘活纳入企业负责人年度经营业绩目标考核，建立“绩薪联动”机制，通过季度通报、年度评价，持续提升监管水平。这种高压态势，确保了盘活工作不走过场。

（二） 容错机制与激励约束

股权盘活特别是处置不良资产，往往伴随着风险。部分企业管理者因担心“国有资产流失”的问责而不敢作为。因此，建立科学的容错纠错机制至关重要。同时，需要配套相应的激励措施。

例如，对于在资产盘活中作出突出贡献的团队，可参照市场化原则给予奖励；对于低价处置、利益输送等违规行为，则坚决查处。天水市授权企业决策处置账面价值低于100万元且空置2年以上的闲置资产，允许按照低于同地段市场询价10%对外招租，这种“松绑”政策赋予了企业更大的自主权。

（三） 数字化赋能全生命周期管理

告别传统的“账本”管理，迈向数字化、智能化，是提升盘活效率的必由之路。蒙电资产运营公司创建“蒙电e生活”信息系统，并同步构建资产数字化平台，将分散在各地的商业办公资产、仓储资产纳入线上管理。

通过系统数据分析，商业办公类资产运营率从18%大幅跃升至87.52%。数字化手段不仅能实时监控资产状态，还能通过大数据分析匹配潜在客户，极大地提高了租赁和处置效率。

以“价值运营”开启存量时代新篇章

站在“十五五”开局的新起点，国企的发展逻辑已从规模的粗放扩张转向质量的内涵增长。股权类存量资产的盘活，不再是简单的“卖资产”或“减包袱”，而是一场深刻的体制创新和价值重塑。

从三峡资产的“拆卖一体”破解行业痛点，到滨州的“府院联动”挽救危机企业，再到兴安盟的“信用增级”激活资本潜能，无数案例证明：只有跳出传统思维，坚持市场化、专业化、法治化原则，将存量资产置于更大的产业格局和资本视野中考量，才能真正唤醒这些“沉睡的资本”。

未来的国资监管与国企运营，必将更加注重资产管理的“颗粒度”与“运营力”。通过构建集中统一的处置平台、创新灵活多样的盘活工具、健全激励相容的长效机制。

国有企业完全有能力将沉重的存量包袱转化为支撑高质量发展的“压舱石”，在服务国家战略的新征程中行稳致远。

往期相关活动

【免责声明】本公众号标明转载文章的出处，并保留转载文章在原刊载媒体的版权归属，如任何单位及个人认为本公众号转载的文章涉嫌侵犯其合法权益，请及时与本公众号联系并提出意见，本公众号将立即删除或采取其它相关措施。本文封面图片及文内图片来自版权图库，转载使用可能引发版权纠纷。